La planeación de las actividades de la administración pública en México no comienza en la década de los ochenta. Prueba de ello son la Ley sobre Planeación General de la República de 1930 y el Plan Sexenal 1934-1940 del Presidente Lázaro Cárdenas. En todo caso, el Plan Global de Desarrollo de 1980-1982 debe entenderse en la senda de los Programa de Ajuste de la Política Económica de 1976 y 1982 como instrumentos de transición entre un modelo de desarrollo y otro, vinculados inexorablemente con las sucesivas Cartas de Intención (de carácter transexenal) suscritas con el Fondo Monetario Internacional para acceder a nuevos financiamientos y avalar créditos.
A inicios de su sexenio, en respuesta a los compromisos adquiridos para la gestión de la crisis de la deuda, el Presidente Miguel de la Madrid impulsó el Programa Inmediato de Reordenación Económica y propuso al Congreso reformas constitucionales que establecieron lo que todavía hoy se conoce como el “sistema de planeación democrática del desarrollo nacional”, con el propósito de racionalizar y prever las acciones de gobierno, además de dotarlas de una cierta legitimidad popular. Los cambios constitucionales supusieron también la expedición de una nueva Ley de Planeación y del primer Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, así como del Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior.
Como se ve, aunque la planeación gubernamental posee una historia propia y de mayor abolengo, lo cierto es que en México los planes nacionales de desarrollo siempre han estado vinculados al neoliberalismo. Incluso, el marco jurídico vigente en la materia es una herencia del pasado reciente que nos recuerda la capacidad de los organismos financieros internacionales para influir en los asuntos públicos internos del país y en la reconfiguración de sus instituciones y marcos regulatorios.
Planes neoliberales
En este sentido, la primera gran reforma constitucional del México neoliberal consistió en ordenar la economía nacional conforme a nuevos parámetros que se suponía ayudarían al gobierno a sopesar la crisis. Las nuevas disposiciones constitucionales y la legislación derivada, lo mismo que el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, buscaron conciliar los principios nacionalistas y los contenidos sociales de la Constitución mexicana con la estabilidad macroeconómica. En particular, se buscaba delimitar la intervención del Estado en la economía y sentar las bases jurídicas de la nueva política económica, pero sin perder de vista el principio de rectoría del Estado y el régimen de economía mixta.
Así las cosas, a principios de los ochenta las acciones de gobierno se mantuvieron ancladas formalmente a los fines del proyecto de Nación producto de la revolución mexicana, en ese momento todavía reconocido y reivindicado mayoritariamente por las élites políticas: crecimiento económico con distribución de la riqueza, por lo que las nociones de soberanía y justicia social siguieron siendo pilares del discurso oficial.
No obstante, en los hechos, la planeación de los asuntos públicos quedó subordinada a la búsqueda de estabilidad en los precios de mercado como vía para el crecimiento económico, lo cual llevó a que, cada vez con mayor claridad y contundencia, en las subsiguientes administraciones se fueran relegando o evitando en los instrumentos generales de política pública del Estado mexicano las referencias a la soberanía y la justicia social como elementos identitarios del proyecto de Nación.
Asimismo, sexenio tras sexenio, las leyes mexicanas se fueron ajustando progresivamente al modelo de desarrollo emergente que priorizaba la reducción del gasto social, la apertura comercial y la inversión extranjera, siendo la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (con nuevas Cartas de Intención, Memoranda de Entendimiento y el ingreso al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de por medio) el parteaguas del cambio jurídico neoliberal en el país. Incluso, los doctrinarios y operadores judiciales trasladaron los principios del nuevo proyecto de Nación y sus sesgos ideológicos a la comprensión e interpretación de los preceptos constitucionales y del orden jurídico mexicano en su totalidad.
La modernización del sistema vía “reformas estructurales” y el asalto a la Constitución fueron inevitables y poco a poco se consolidó una nueva cultura al interior de la comunidad jurídica nacional: la cultura jurídica neoliberal, paradójicamente anunciada y promovida desde los espacios universitarios de docencia e investigación más prestigiosos del país.
La planeación del desarrollo en tiempos de la 4T
La guerra comercial entre China y Estados Unidos, las obligaciones derivadas del T-MEC y el segundo mandato de Donald Trump, conforman el horizonte geopolítico próximo en el que el actual Gobierno de la 4T tiene que diseñar e implementar el Plan Nacional de Desarrollo 2025-2030. Y es que no se trata simplemente de un documento técnico elaborado por burócratas expertos en planeación.
El Plan Nacional de Desarrollo es, más bien, un instrumento de expresión de la soberanía popular y de combate al servicio del pueblo de México, que debiese orientar estratégicamente las acciones de un gobierno democrático hacia la salvaguarda del interés público nacional y diversos objetivos legítimos: el empleo, el salario, la vivienda, los servicios básicos, la salud, el ambiente, la alimentación, el agua, la biodiversidad, la cultura, la educación, la ciencia y la tecnología, entre otros, en medio de un intrincado proceso de reconfiguración de la economía regional de América del Norte.
No obstante, el diseño y los alcances del Plan Nacional de Desarrollo del segundo Gobierno de la 4T no pasan simplemente por una cuestión de conocimiento y voluntad política. Pero, sin claridad y convicción es imposible armonizar y ponderar los deseos y las necesidades con las fuentes y compromisos implicados en los instrumentos de administración y gobierno para darles viabilidad en escenarios plausibles.
El segundo Plan Nacional de Desarrollo de los gobiernos de la 4T no parte de la nada. El fortalecimiento del mercado interno, los alcances de la inversión extranjera directa y la emergencia de México como el principal socio comercial de los Estados Unidos son logros incontestables que sirven como puntos de partida ineludibles para la construcción del “segundo piso” de la 4T. Más todavía, hay todo un proceso de construcción social detrás del programa político representado por los gobiernos de la 4T y que se traduce en los compromisos asumidos públicamente en su momento por el Presidente Andrés Manuel López Obrador y ahora por la Presidenta Claudia Sheinbaum Pardo. De igual manera, este proceso social busca extenderse sin simulacros ni contradicciones a los foros de participación y consulta popular que exige la ley para el diseño del Plan Nacional de Desarrollo.
La obligación del Gobierno de México es escuchar y asumir las preocupaciones y propuestas de la sociedad mexicana, no ponerse de acuerdo con las grandes corporaciones transnacionales para resguardar sus intereses ni definir el desarrollo del país en atención a las condiciones impuestas por sus acreedores internacionales, menos aún ordenar las prioridades públicas conforme a la agenda de seguridad nacional de Estados Unidos. Definir el Plan Nacional de Desarrollo es un acto soberano y de reivindicación del interés público nacional.
Al respecto, la actualización de la Ley de Planeación y la revisión de las metodologías de programación desarrolladas para el modelo previo aparecen como un paso necesario para la reivindicación de la soberanía y el logro del bienestar social a mediano y largo plazos en el marco de un proyecto postneoliberal de Nación orientado a la prosperidad y la creación de riqueza holística repartida con equidad.
Un nuevo complejo jurídico-institucional para la planeación democrática del desarrollo nacional podría facilitar en el futuro la construcción de los equilibrios que se requieren para garantizar la gobernabilidad en un contexto de tantos y tan intensos retos, entre ellos la relocalización cercana de los capitales para el aseguramiento de las cadenas productivas y el incremento de la competitividad regional frente al globalismo y la integración basada en el libre comercio sin regulación en materia laboral y ambiental. Un sistema de derechos y un Estado garante de la seguridad en sus múltiples dimensiones va de la mano con un auténtico sistema democrático de planeación del desarrollo integral, donde la política económica es concebida como un instrumento estratégico para realizar la justicia distributiva y mejorar las condiciones de vida de la población.
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